大山深处的“农民宅改” ——安徽金寨县农民宅基地制度改革调查

农村工作通讯记者：夏树 王翔 魏龙飞 汪洋

森林覆盖率75%，总面积3814平方公里的安徽金寨县，地处大别山腹地，鄂豫皖三省结合部，是中国革命的重要策源地、人民军队的重要发源地。

这是一片红色的土地，境内先后爆发了立夏节起义、六霍起义，组建了12支主力红军队伍，是红四方面军的主要发源地、鄂豫皖革命根据地的核心区；这也是一片备受关注的土地，2016年4月24日，习近平总书记来到这里，同当地干部群众共商脱贫攻坚大计；这还是一片资源丰富的土地，“红、绿、蓝”三色旅游资源丰富，有5A景区1个、4A景区6个；这更是一片亟待发展的土地，作为国家级首批重点贫困县，2011年被确定为大别山片区扶贫攻坚重点县。

2015年3月，金寨县作为全国15个试点县（区）之一开始农村宅基地制度改革。作为此次“三块地改革”中的重要一项，宅基地改革的试点，主要是完善宅基地权益保障和取得方式，探索有偿使用、农民自愿有偿退出、转让等方式，进一步改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。

在金寨县委副书记、县长汪冬看来，按照中央“两不愁三保障”的要求，金寨面临的最棘手、最迫切的问题是贫困农民的住房保障。因此，宅基地制度改革试点被赋予了特殊的历史使命——为农民尤其是贫困人口提供安全便利的居住条件。

金寨县辖23个乡镇，220个行政村，总人口68万。作为安徽省面积最大、山库区人口最多的县，是一个典型的山区县，老百姓居住分散、偏僻、安全隐患多、生活不便。上个世纪50年代，为治理淮河水患，国家在金寨境内修建梅山、响洪甸两大水库，淹没10万亩粮田、14万亩经济林和三大经济重镇，库区10万移民只能退守到半山腰。在半山区半丘陵的山坳里，许多村民的房子背山切坡而建，既生活不便又存在风险。与此同时，大部分村庄缺少规划，管理粗放，导致土地的大量浪费和闲置。如何唤醒这些“沉睡资产”，让宅基地变成农民“钱袋子”？

政策多方支持让农户从半山腰搬下来

既然是“试点”，就要甩开膀子“试”、撸起袖子干，但又要稳住神、把好方向，不能损害农民利益。在一些地方看来，移民政策还不够优惠、易地扶贫搬迁资金杯水车薪、农村危房改造资金还有缺口。“每项政策都是零星分散的一根手指，我们通过与宅基地改革叠加捆绑，激活了各项政策红利，将‘手指’变为‘拳头’，形成合力。”金寨县政府负责同志介绍说，“在‘宅改’工作推进过程中，我们将宅基地制度改革与扶贫搬迁等政策相结合，发挥政策叠加效应，助力脱贫攻坚。”

蜿蜒曲折的山路犹如一幅天然画卷，层林尽染，舒展在大山深处，我们的采访车在弯弯曲曲的山路上缓慢前行。放眼望去，满目青翠的松树高大挺直，插满了整个山坡，不时传来几声鸟鸣，回荡在山谷之中。山间的小溪清澈见底，缓缓流向远方。

2016年4月24日，习近平总书记来到大湾村的时候，看望过一个贫困户，名字叫汪能保。时至晌午，在村支部书记何家枝的带领下，我们来到汪能保家，在他的老屋前，习总书记开座谈会的照片挂在墙上。汪能保告诉我们，1971年至1975年他在西藏当兵，退伍回乡后一直务农，生活还过得去，自从2007年唯一的儿子外出打工因车祸去世后，老两口精神受到打击，身体每况愈下，汪能保每月要吃3瓶治疗肺气肿的补金片，妻子张邦若每月要吃300多元的降压药。2014年5月，汪能保和张邦若成为大湾村第一批建档立卡贫困人口。

大湾村党支部书记何家枝（左）向记者讲述习近平总书记来村里与村民座谈时的情景（汪洋 摄）

谈及自己的脱贫路，69岁的汪能保说：“是共产党救了我，要不我早就不在这个世上了，我要振作起来。”2018年，老两口养了2头猪，收入3000多元，4亩多茶园流转收入2300元。入股扶贫光伏电站收入3000元，茶园入股分红收入2000元，张邦若在村里当保洁员，一年有6000元工资。最高兴的还是易地扶贫搬迁政策，通过享受扶贫搬迁补助4万元、宅基地腾退补贴10.01万元。搬迁到新房子，不但一分钱没花，还结余2万元。老汪让我们捎信给总书记：“我现在已经搬到老宅对面的新居了，生活一天比一天好，请总书记放心。”

这是金寨县农民宅基地改革的受益户代表，也是金寨县农民宅基地制度改革的一个缩影。在大湾村，我们走进占地14亩的扶贫移民安置点，白墙灰瓦的二层小楼整齐有序，与四边的秀丽风景相得益彰。

过去的一年里，金寨近万户贫困户都像汪能保夫妇一样享受到了“宅改”红利。

村庄重新规划让农民舒心住下来

“规划最重要的是充分听取、尊重群众意见，方便群众生产生活。”古碑镇党委书记李守成说。

在金寨，参加“宅改”的农户都有一张“易地扶贫搬迁分户标识牌”，自愿退出宅基地补偿多少、奖励多少一目了然。腾退后搬到哪儿去，既要按照乡镇统一规划，也要尊重农民自己的意见。据介绍，为确保农村居民户有所居、有序集中，改革试点之初，金寨实施了“1+X”村庄布点规划，按照每个行政村建设1个中心村庄、保留不超过3个自然村的原则，编制村级土地利用规划和村庄布点规划。全县规划183个中心村庄、397个保留自然村庄，引导农民有序向规划点集中。据统计，全县12900多户农户自愿有偿退出宅基地，其中到规划村庄9000余户，进城入镇3000余户。

离开大湾村，车辆驶入古碑镇，镇党委副书记沈业军自己开车在前面引路，把我们带到余岭村胡大畈中心村庄。村庄的道路建设、住宅规划、配套设施像城市小区一样，规范有序、排列整齐。

我们走进小区门口的一家小超市，主人热情打招呼。他叫罗先银，有一个儿子，一家五口人，先前居住半山腰的土瓦房里，交通不便，靠种茶叶维持生活。现在搬到这里，盖房子花了二十多万元，宅基地腾退补助5.8万元，以前的旧宅已经复垦了。

问起搬到这里和以前在山上住的变化，罗先银介绍说：“那山高路窄啊，只能通行摩托车，用电都麻烦，电压又低还不稳，电视图像闪来闪去，手机也打不通。这里交通方便，配套设施好，门前的树木绿化、道路硬化、污水管网都是政府建设的，孙子在这里上学也方便。我现在开个小超市基本可以解决家庭生活开支，就是有些赊欠，不然的话，还能赚点钱。”

“这个地方离沪汉蓉高速金寨古碑出口只有三四百米，是靠近镇中心的黄金地块，本来规划为商住用地，如果拍卖，少说也能卖三千万。”沈业军说，镇政府为这块地可没少开会讨论，为了方便老百姓生活，最后还是给参加宅改的农民居住了。

“这个事我晓得，业军书记说的是实话，为了村民搬迁的事，镇里没少费心，我们这个小区位置真不错，要给他们点个赞。”罗先银对沈业军竖起了大拇指。

本社记者在采访开办农家乐的农户（夏树 摄）

补偿和奖励相结合让农民有钱住新房

退出宅基地，农民有多少补偿？参加宅改的农户都有一张搬迁奖励“说明书”：一户一宅或多宅选择其中一宅的农户，自愿退出宅基地的，既有补偿，又有奖励。

李守成介绍说，补偿分为两块：一是地上房屋拆除补偿，按照不同结构每平方米补助250元到600元不等。二是宅基地退出补偿，已确权发证且符合规定面积标准的，每平方米补偿70元，超出规定面积的，每平方米补偿35元；未确权登记的，由村集体经济组织或村民理事会和确权单位共同现场核实，经公示无异议并报镇政府批准，按房屋占地面积每平方米补助70元、房屋占地外的宅基地每平方米按35元标准补偿，补偿面积不超过160平方米。农户签订退出协议后6个月内腾退房屋，补偿标准上浮30％。据测算，这两部分合在一起，退出宅基地的农户平均每户可获得补偿8万元左右。

奖励分为三种：一是到县城购房的，叠加移民搬迁、易地扶贫搬迁补助，房屋拆除补偿标准上浮30％，按购房面积每平方米补助800元房票，最高不超过100平方米。自愿放弃申请宅基地的，每户奖励2万元，金融机构提供每户不超过20万元的免抵押安居贷款。二是到集镇购房的，叠加移民搬迁、易地扶贫搬迁补助，地上房屋拆除补偿标准上浮15％，自愿放弃申请宅基地的，每户奖励l万元，按购房面积每平方米奖励200元房票，最高不超过100平方米，金融机构提供每户不超过10万元免抵押安居贷款。三是到中心村庄建房的，对于建卡贫困户、有直补人口的移民户、人均建房面积小于30平方米的农户，优先分配宅基地。叠加移民搬迁、易地扶贫搬迁资金补偿，并整合有关涉农资金配套建设给排水、道路、电力通讯、广场绿地等服务设施。

在古碑镇的宋河村，来自安徽省政府政研室的驻村第一书记汪木森，把我们带到“野度山庄”的三层小楼旁停了下来。

回顾过去的生活，年逾六旬的山庄主人宋远让说：“我家以前租住在村小学的两间80年代的危房里，每年的租金6000元，那当然没有现在住楼房舒服。”站在一旁的宋远让的儿子插话：“多亏政府的政策好，得益于‘宅基地改革’，各种补贴加在一起有七万多，我们又借了点，盖了这栋新房子，刚装修不久。全家人合计了一下，现在来山里旅游的人越来越多，我们准备搞民宿，‘野度山庄’的名字就是我取的。”

汪木森介绍说：“像宋远让这样的农户，经过奖励和补助，新房子盖起来了，以后并搞搞民宿，生活会越来越好。”

有偿退出和有偿使用相结合老宅一律复垦

金寨探索了宅基地自愿有偿退出，助力精准扶贫的可行之路，在依法公平取得、节约集约利用等方面，也形成了颇具特色的制度性成果。

“改革难道是为了向农民要钱吗？当然不是。两条腿走路，才能走得更稳当。”县政府负责同志如是说。

“一户一宅”就是一个农户只能有一个宅基地，而且根据家庭人口设定面积，超规定面积部分，按阶梯累进收取有偿使用费。对超出规定面积20平方米以下部分，不收取有偿使用费；超出规定面积20～70平方米部分，每平方米每年收取3元；70～120平方米部分，每平方米每年收取6元；120～170平方米部分，每平方米每年收取9元。依此类推，超出规定面积每增加50平方米，每平方米提高3元。

有偿使用与有偿退出的倒逼激励机制形成后，双管齐下将农户的住房保障和节约利用土地统筹起来，才能最大限度达到改革的目的。

同时，金寨创新制定农村宅基地面积标准，确保宅基地管理有章可循，有制可依。差别化的宅基地面积标准，将传统的单一按户确定为按户和人口综合确定。对每户4人及以下的，宅基地面积原则控制在120平方米以下，每增加1人，可增加20平方米，最高不超过160平方米。

宋河村沿着狭长的山谷布局，前后山路长达20公里。我们的车辆在千坪村村口停了下来。汪木森正在向我们介绍眼前的马鬃岭，迎面跑过来一位干练帅气的小伙子。“我是来自安徽省红十字会的汤常荣，在千坪村担任驻村书记两年多了，欢迎各位来调研指导工作。”还没等汪木森开口介绍，这位年轻人自报家门。

“以前是上面千根线、下面一根针，现在变成上面千把锤、下面一根钉，上面的政策都要靠基层干部来具体落实。”汤常荣把我们带到路旁边的两层小楼的农民家里，跟我们交流起来。

“我们挂职干部有时候要处理很多棘手的事。有偿退出好解释，有偿使用就没那么顺利了。老李，你说是不是？”汤常荣对着户主笑了起来。

“汤书记，你咋还取笑我。”户主告诉我们，他叫李向阳，家里四口人，一儿一女。“这个房子是2008年建的，上下层共计185平方米。按照文件，我们是120平方米的标准，超出20平方米不用花钱，剩下45个平方要按照每平方米3元的标准，每年补交135元。当时我就不想交，公家的事，别人都不交，干嘛让我交。”李向阳心直口快。

“那后来呢？”我们追问。“后来汤书记带领我们搞民宿，发展第三产业，帮我们逐渐增加收入。人心都是肉长的，后来我们都把钱补上了。”

千坪村村民李向阳家的农家乐（王翔 摄）

对于宅基地腾退复垦的耕地，按照“宜耕则耕、宜园则园、宜林则林”的原则，交给原土地使用者耕种。金寨县有关部门负责人介绍，结合美丽乡村建设、新型城镇化发展，提升土地综合利用效能。截至目前，全县自愿退出宅基地4.4万余户，腾退复垦宅基地4.85万亩，新建居民安置点485个。

宅基地制度改革，为金寨实现精准脱贫目标提供了有力支撑。2015年底，全县建档立卡贫困人口8.43万人，2018年底，这一数字为1.61万人，数字变化的背后，离不开宅基地制度改革的推动和落实。

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